新时期城乡规划行业前景、机构变革与应对

2018年，随着《国务院机构改革方案》的出台，国家正式组建自然资源部，整合相关空间规划的编制和管理职能，建立统一的国土空间规划体系并监督实施。这一变革必将对我国的城乡规划机构建设与行业发展产生重大和深远的影响。因此，本期“规划师论坛”栏目以“城乡规划机构建设与行业前景”为主题，探讨新时期城乡规划机构与行业面临的挑战、变革趋势、发展契机、转型方向和应对策略等，以供读者参考。

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新时期国土空间规划行业与机构转型发展研究

随着“五级三类”国土空间规划体系的构建（图1），原有城乡规划、国土规划、生态保护规划被整合成“多规合一”型国土空间规划，规划类型和数量减少，原有规划之间相互矛盾、相互交叉的问题得到缓解。此外，国土空间规划体系将对规划编制方法、编制手段提出新的要求，对规划设计机构的知识储备、人才储备和技术储备等方面提出新的挑战，这就需要全面深耕拓展、聚焦聚力，更好地适应规划行业发展需要。

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国土空间用途管制政策实施的难点及建议

国土空间用途管制制度是生态文明制度体系的重要组成部分，是国土空间开发保护的基础性制度，也是空间治理体系的核心构成。早在1997 年中共中央、国务院联合下发的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》就提出“土地用途管制”。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》明确规定“国家实行土地用途管制制度”，核心是限制农用地转为建设用地，加强耕地保护，维护粮食安全。21世纪以来，为解决林地、草原、湿地等生态用地被破坏的问题，中央有关部门逐步扩大、转向部分生态要素的用途管制。以要素为基础的用途管制虽有利于突出管制重点，但割裂了“山水田林湖草”等各要素生态系统之间的联系，对生态系统的整体性、系统性、协调性考虑不足。

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新时期建立健全国土空间用途管制制度的建议

国土空间用途管制源于空间规划，20世纪初德国最早将全国划分成若干个区域，并颁布了《德国城乡规划法》，进行全面的空间规划。随后，英国、日本等国家陆续进行全国性的国土空间规划，其国土空间用途管制也不断演化发展，规划管制目标特别是农地规划管制的目标从数量到质量，从生态到发展伦理也在不断变化。20世纪90年代后，公众对环境敏感区管制的关注使国土空间用途管制扩展到全域国土空间。世界各国和地区普遍采取对开发建设活动进行监管的方式对空间实施用途管制，如美国、日本、加拿大的“土地使用分区管制”，中国香港地区、韩国、法国的“建设开发许可制”，英国的“规划许可制”，以及瑞典、中国台湾地区的“土地使用管制”等（表1）。尽管由于制度差异各个国家的管制特点也不同，但都以用途管制制度作为国土空间治理的重要手段之一，对国土空间开发利用进行有效管控。

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关于城乡规划学科认知的自省与解决之道

2018年自然资源部的成立和国土空间规划对城乡规划的“兼并”，成为城乡规划学科面临的巨大挑战。之所以使用“兼并”一词，是基于自然资源部对规划管理职能归属的行政调整。陆昊部长明确指出“规划既不是城乡规划，也不是土地利用规划，而应该是国土空间规划”。在操作层面，既有的城乡规划体系纳入尚处于研究之中的国土空间规划体系之中。

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面向国土空间规划的未来规划师卓越实践能力培育

当前我国城乡规划行业面临着国土空间规划体系建设的重任。在自然资源部的统一领导下实现“多规合一”，把过去城乡规划主要服务的对象——城乡人居环境建设和规划，纳入国土资源整体框架内进行统一规划管理，体现了建成环境与自然环境、人与自然的统一性，体现了“天、地、人”的整体宇宙观，反映了在生态文明思想指引下我国人居环境规划建设的时代进步。这有助于贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，促进高水平城乡融合发展。

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国土空间规划背景下城乡规划教育探讨

我国城乡规划教育在外来的规划学科引入与国内实践土壤的碰撞与磨合中成长，在批判和改良中调整进步，与实践紧密结合仍然是我国城乡规划教育最重要的特征之一。城乡规划在服务于国家战略的实践过程中，大致经历了物质形态规划—综合战略型规划—资源管理型规划的嬗变，相应的规划教育基础和内容也不断发展及转变。国土空间规划是我国社会经济发展到一定阶段的必然选择，与我国的经济体制、规划管理体制和学科发育程度密不可分，其在对现有城乡规划教育提出新的挑战的同时，也提供了一次反思和革新的机会。实际上在此之前，我国城乡规划教育已面临诸多挑战，在一定程度上显露出“力不从心”的疲态。

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国土空间规划时代城乡规划学科建设的思考

从2013年中央城镇化工作会议到2015年中央城市工作会议，中国城乡规划加快从部门规划向国家治理工具转变，城乡规划定位的明确为学科的拓展和转变奠定了基础。笔者认为，国土空间规划时代的到来实质性地促进了城乡规划学科的大转变。国土空间规划改革并不是某一规划层面或某种规划类型的变化，其形成具有深刻的时代内涵，故对国土空间规划的恰当应对是未来保持城乡规划学科发展活力的关键。城乡规划不仅要在应用层面全面融入和支撑国土空间规划体系，还要从学科体系构建上全面适应新的实践变化，为国土空间规划及新时代国家治理源源不断地培养人才。直面国土空间规划改革，城乡规划学科已经处于一个新的学科变革的关键节点。

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