国土空间规划背景下城乡规划教育探讨

我国城乡规划教育在外来的规划学科引入与国内实践土壤的碰撞与磨合中成长，在批判和改良中调整进步，与实践紧密结合仍然是我国城乡规划教育最重要的特征之一。城乡规划在服务于国家战略的实践过程中，大致经历了物质形态规划—综合战略型规划—资源管理型规划的嬗变，相应的规划教育基础和内容也不断发展及转变。国土空间规划是我国社会经济发展到一定阶段的必然选择，与我国的经济体制、规划管理体制和学科发育程度密不可分，其在对现有城乡规划教育提出新的挑战的同时，也提供了一次反思和革新的机会。实际上在此之前，我国城乡规划教育已面临诸多挑战，在一定程度上显露出“力不从心”的疲态。

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面向国土空间规划的未来规划师卓越实践能力培育

当前我国城乡规划行业面临着国土空间规划体系建设的重任。在自然资源部的统一领导下实现“多规合一”，把过去城乡规划主要服务的对象——城乡人居环境建设和规划，纳入国土资源整体框架内进行统一规划管理，体现了建成环境与自然环境、人与自然的统一性，体现了“天、地、人”的整体宇宙观，反映了在生态文明思想指引下我国人居环境规划建设的时代进步。这有助于贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，促进高水平城乡融合发展。

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关于城乡规划学科认知的自省与解决之道

2018年自然资源部的成立和国土空间规划对城乡规划的“兼并”，成为城乡规划学科面临的巨大挑战。之所以使用“兼并”一词，是基于自然资源部对规划管理职能归属的行政调整。陆昊部长明确指出“规划既不是城乡规划，也不是土地利用规划，而应该是国土空间规划”。在操作层面，既有的城乡规划体系纳入尚处于研究之中的国土空间规划体系之中。

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论海洋资源监管、用途管制与规划管理

分析海洋资源监管，必须认清海洋资源的概念。学术界对海洋资源的定义众说纷纭，伍光和等人将其定义为与海水本身有直接关系的物质和能量；陈万灵等人认为海洋资源是指海洋空间中所存在的、在海洋自然力作用下形成并分布在海洋区域内的可供人类开发利用的自然资源；戚道孟则认为海洋资源是指在一定的经济技术条件下，海洋中的一切对人类有价值的物质和能量。但是，我国相关法律并未界定海洋资源的概念，只是在《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）中规定“海域属于国家所有”。因此，需要纳入海洋资源监管范畴的海洋资源，应该具备分布于海洋、有法律依据、有明确产权、有可利用价值等基本条件。由此，可以做这样的概念界定：海洋资源是法定的、以海洋为载体的、可明确产权的天然生成物。

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新时期建立健全国土空间用途管制制度的建议

国土空间用途管制源于空间规划，20世纪初德国最早将全国划分成若干个区域，并颁布了《德国城乡规划法》，进行全面的空间规划。随后，英国、日本等国家陆续进行全国性的国土空间规划，其国土空间用途管制也不断演化发展，规划管制目标特别是农地规划管制的目标从数量到质量，从生态到发展伦理也在不断变化。20世纪90年代后，公众对环境敏感区管制的关注使国土空间用途管制扩展到全域国土空间。世界各国和地区普遍采取对开发建设活动进行监管的方式对空间实施用途管制，如美国、日本、加拿大的“土地使用分区管制”，中国香港地区、韩国、法国的“建设开发许可制”，英国的“规划许可制”，以及瑞典、中国台湾地区的“土地使用管制”等（表1）。尽管由于制度差异各个国家的管制特点也不同，但都以用途管制制度作为国土空间治理的重要手段之一，对国土空间开发利用进行有效管控。

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国土空间用途管制政策实施的难点及建议

国土空间用途管制制度是生态文明制度体系的重要组成部分，是国土空间开发保护的基础性制度，也是空间治理体系的核心构成。早在1997 年中共中央、国务院联合下发的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》就提出“土地用途管制”。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》明确规定“国家实行土地用途管制制度”，核心是限制农用地转为建设用地，加强耕地保护，维护粮食安全。21世纪以来，为解决林地、草原、湿地等生态用地被破坏的问题，中央有关部门逐步扩大、转向部分生态要素的用途管制。以要素为基础的用途管制虽有利于突出管制重点，但割裂了“山水田林湖草”等各要素生态系统之间的联系，对生态系统的整体性、系统性、协调性考虑不足。

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国土空间用途管制刚性与弹性的互动逻辑及优化路径

制度刚性是传导各级各类国土空间用途管制的基础，规模刚性和空间刚性是实施国土空间用途管制的抓手，三者共同形成支撑国土空间用途管制的主体框架。结构弹性和功能弹性是调节国土空间用途管制强度的阀门，治理弹性则是保障国土空间用途管制真正落地的关键，三者嵌入到刚性主体框架之上，形成类似“钻石模型”的国土空间用途管制六边形，如图1所示，可从两个视角进行基本逻辑关系诠释。一是刚性三角形与弹性三角形之间的相互影响和多向作用，体现国土空间用途管制的要素特征；二是将制度和治理作为人为管理层次的外层因素，结构、功能、规模和空间作为国土空间固有的内在属性，反映国土空间用途管制的主次特征，进而可有效识别刚性与弹性的基本互动逻辑。

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国土空间用途管制的特征、模式与制度体系

用途管制是1998年《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）提出的概念。在《土地管理法》中，用途管制仅限于农用地、建设用地和未利用地三大类，“我国现行土地用途管制，其本质是对农用地开发权的限制”。但是，在国土空间规划的背景下，用途管制内容大大拓展了，延伸到生态文明的背景下，包括城乡空间、“山水林田湖草”等空间的全域管控。用途管制的引入，则是土地自由使用的终结。在国土空间规划背景下，用途管制从静态的角度可以定义为，通过国家强制力，依据发展目标划定土地用途类型，规范土地使用者使用土地的权利和义务。从动态的角度则定义为，用途管制是将未来的发展目标，或者是将未来导向的规划转化为现实的行动。用途管制干预了权利，必然影响到发展利益，公平公正分配发展利益是用途管制的重要职能。

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