中华民国建立之前，中国乡村长期处于皇权体制下的传统农业时代，这一阶段的乡村治理呈现“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”的特征 。由于乡村存在固化的宗族及家族权力，政权对乡村内部的干预较少，通过邻保制、乡里制及保甲制等制度，进行治安管理及税金收取，乡村中的乡绅凭借学识、财力、宗族声望被选作保长、甲长，掌握乡村中最高的话语权和权威性，成为乡村治理的主体。在国家与社会的互构关系场域中，乡绅被视为国家政权和乡村社会的“缓冲区”与“第三领域”，起着上传下达政令、稳定乡村社会的作用 。传统乡村的治理格局呈现“国家皇权—乡村社会”二元平衡的状态，乡绅作为国家政权的延伸和乡村村民的代言人从中调和。
