公共数据开放的立法和实践不断展开，但该项制度的权利基础尚不明晰。从规范逻辑和功能来看，公共数据开放制度不宜以数据权属为基础，而更应注重数据的公平开放和利用。通过比较公共数据开放与政府信息公开、自然资源利用制度间的异同，可将“公共数据公平利用权”作为前者的权利基础。公平利用权所体现的是一种数据利用主体的视角，该项权利与数据开放主体的管理职权，构成数据开放中“权利—权力”间相互促进和制约的关系结构，可为当下的公共数据开放制度及实践提供引导。公平利用权规范公共数据对外开放利用的全流程，强调资格准入维度和实质利用维度的公平。基于此，我国公共数据开放制度在基础规则层面不宜仓促规定公共数据为政府所有，而应着重建构符合公平利用要求的数据开放秩序及相应的管理机制，并完善权利救济规则与义务设定规则。
